Neuwahlen im Herbst !? – Eine Regierung ist am Ende

Von Frederik D. Franz

Nach der verlorenen Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen wollen Bundeskanzler Schröder und sein Parteivorsitzender Müntefering Neuwahlen – wohl um Flügelkämpfe in der eignen Partei zu unterbinden, womöglich aber auch mit dem Hintergedanken: „Lieber ein Ende mit Schrecken als ein Schrecken ohne Ende!“ Vertreter aller Parteien loben den mutigen Schritt, Schattenkabinette werden gebildet, Ämter verteilt.
Doch kann eine Regierung es sich so einfach machen, je nach politischer Stimmungslage Neuwahlen einzufordern? Kann es richtig sein, dass der Bundeskanzler dies damit begründet, „eine klare Unterstützung durch eine Mehrheit der Deutschen“ sei angesichts der Fortführung seiner Reformpolitik unerlässlich?

Bereits vor gut 20 Jahren gab es Streit um eine ganz ähnliche Frage. Hintergrund war das konstruktive Misstrauensvotum gegen Helmut Schmidt 1982, wodurch Helmut Kohl vom Bundestag zum neuen Regierungschef gewählt wurde. In der FDP, die bis dahin Koalitionspartner der SPD war, entstand eine heftige Kontroverse; einige Abgeordneten stellten ihre Mitarbeit in der Fraktion ein.
FDP und CDU/CSU vereinbarten daraufhin, für den März 1983 vorgezogene Neuwahlen anzustreben. Technisch erreichten sie dies, indem Bundeskanzler Helmut Kohl im Dezember 1982 im Bundestag beantragte, ihm das Vertrauen auszusprechen – sog. Vertrauensfrage. Absprache-gemäß enthielten sich die meisten der Abgeordneten von FDP und CDU/CSU ihrer Stimme, so dass insgesamt die Mehrheit des Bundestages dem Kanzler das Vertrauen verweigerte. Auf Antrag des Kanzlers löste der Bundespräsident daraufhin das Parlament auf, so dass der Weg für Neuwahlen frei war.

Die Voraussetzungen für eine Auflösung des Bundestages nach einer gescheiterten Vertrauensfrage sind in Art. 68 des Grundgesetzes geregelt. Dort heißt es:

Findet ein Antrag des Bundeskanzlers, ihm das Vertrauen auszusprechen, nicht die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages, so kann der Bundespräsident auf Vorschlag des Bundeskanzlers binnen einundzwanzig Tagen den Bundestag auflösen. …

Entscheidend ist, dass weder Bundeskanzler noch Bundespräsident ein freies Auflösungsrecht haben. Allein dann, wenn der Bundeskanzler nicht mehr das Vertrauen der Bundestagsmehrheit beisitzt, kann das Parlament nach Art. 68 GG aufgelöst werden.
Der verfassungsgebende Gesetzgeber hat sich damit ganz bewusst gegen das praktisch unbegrenzte Auflösungsrecht entschieden, dass dem Reichspräsidenten in der Weimarer Republik zustand. Das Grundgesetz steht stattdessen für Stabilität; eine Auflösung des Parlaments kommt demzufolge auch nur dann in Betracht, wenn im Bundestag selbst keine stabile politische Mehrheit mehr zustande kommt.

So angenehm uns ein baldiger Regierungswechsel erscheint und so sehr der in diesen Tagen oft zu hörende Spruch „Jeder Tag ohne rot-grün in Berlin ist ein guter Tag für Deutschland!“ auch seine Berechtigung haben mag, kann doch eine Auflösungsmöglichkeit je nach tagespolitischer Lage nicht in unserem Interesse sein. Etwas überspitzt ausgedrückt könnte der Bundeskanzler ansonsten immer dann für Neuwahlen sorgen, wenn er die Mehrheitsverhältnisse im Bundestag ändern wollte – sei es, weil die Zustimmungswerte für seine eigne Partei gerade gut sind, oder, weil er den querulierenden Koalitionspartner schwächen will.
Das Bundesverfassungsgericht hat daher im Urteil zum oben beschriebenen Streit zu Recht ausgeführt, dass als ungeschriebene zusätzliche Voraussetzung für eine Bundestagsauflösung nach Art. 68 GG eine „politische Lage der Instabilität zwischen Bundeskanzler und Bundestag“ vorliegen müsse. Diese setze voraus, dass „der Bundeskanzler [sich] der stetigen parlamentarischen Unterstützung durch die Mehrheit des Bundestages nicht sicher sein kann“.

Die Neuwahlen, zu denen Gerhard Schröder nun aufgerufen hat, stehen jedoch im Zusammenhang mit der historischen Wahlniederlage der SPD in Nordrhein-Westfalen. Auf Bundesebene schlägt dieses Ereignis nur mittelbar durch, indem sich die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat noch weiter zu Gunsten von CDU, CSU und FDP verschieben. Eine rot-grüne Mehrheit bestand hier allerdings schon seit 2001 nicht mehr.
Entscheidend ist für die Bundestags-auflösung aber allein die Situation im Bundestag. Hier werden zwar sicherlich die Stimmen derjenigen SPD-Abgeordneten, die eine Abkehr der „Reform-Politik“ Schröders fordern, den Sozialstaat weiter ausbauen wollen und Unternehmer als „Heuschrecken“ bezeichnen, wieder zunehmen. Aber ist wirklich eine Regierungskrise in Sicht? Steht die Kanzlermehrheit wirklich so sehr auf der Kippe, dass es – wie das Bundesverfassungsgericht weiter fordert – für Schröder „nicht mehr gewährleistet ist, mit den … bestehenden Mehrheitsverhältnissen weiter zu regieren“? Konkrete Hinweise, wie etwa knappe Abstimmungsergebnisse in vorherigen Bundestagsbeschlüssen oder Ankündigungen von Abgeordneten, ihre Koalitionsmitarbeit einzustellen, liegen jedenfalls nicht vor.

Die Erklärung des Bundeskanzlers vom 22. Mai ging indessen in eine andere Richtung: Angesichts der anstehenden Reformen sei „eine klare Unterstützung durch eine Mehrheit der Deutschen gerade jetzt … erforderlich“. Auf baldige Neuwahlen hinzuwirken sei daher seine „Pflicht und Ver-antwortung“ zugleich. Anders ausgedrückt meinte Schröder: Künftige politische Entscheidungen erforderten zusätzliche demokratische Legitimität.
Diese Begründung ist offenkundig mit den Grundsätzen unserer parlamentarischen Demokratie unvereinbar, denn seit wann wird auf Bundesebene über konkrete politische Fragen direkt abgestimmt? Seit wann müssen Neuwahlen stattfinden, wenn schwierige Regierungsaufgaben anstehen?
So stellt auch das Bundesverfassungsgericht zutreffend fest, dass Schwierigkeiten in der laufenden Wahlperiode die Auflösung des Bundestages nicht rechtfertigen: „Dass Bundeskanzler, Bundesregierung und Bundestag sich von Verfassungs wegen solchen Aufgaben nach besten Kräften zu stellen haben, folgt aus ihrer Verpflichtung auf das Gemeinwohl, daraus, dass ihnen Staatsgewalt anvertraut ist, und letztlich aus dem Sinn von Staatlichkeit.“
Die Begründung des Kanzlers vom 22. Mai hält also den verfassungsrechtlichen Vorgaben einer Bundestagsauflösung nicht stand. Vielmehr müsste Schröder – wie beschrieben – darlegen, dass er sich der stetigen Unterstützung einer Bundestagsmehrheit nicht sicher sein kann, oder anders ausgedrückt: dass er seinen eigenen Laden nicht mehr im Griff hat!

Nachdem der Bundestag dem Kanzler das Vertrauen verweigert hat, kann dieser dem Bundespräsidenten vorschlagen, das Parlament aufzulösen. Ob die dafür erforderliche instabile politische Lage besteht, ist zunächst vom Bundeskanzler selbst zu beurteilen. Wie seine Beurteilung im Ergebnis aussehen wird, hat Schröder bereits in seiner Erklärung vom 22. Mai deutlich gemacht, indem er sich für Neuwahlen ausgesprochen hat.
Der Bundespräsident wiederum kann eine Bundestagsauflösung betreiben, muss es aber nicht. Anders als bei seinen meisten anderen Amtshandlungen, wo er lediglich repräsentative Aufgaben wahrnimmt, hat der Bundespräsident hier ein Ermessen, muss also eine eigene Abwägung vornehmen. Dieses Ermessen geht allerdings nach der herrschenden Staatsrechtslehre nicht so weit, dass er seine eigene politische Bewertung an die Stelle derjenigen des Bundeskanzlers setzen kann. Vielmehr darf er ihr nur dann widersprechen, wenn sie offenkundig auf Tatsachen und Wertungen beruht, die die Parlamentsauflösung nicht tragen.

Zugunsten einer Bundestagsauflösung wäre zu berücksichtigen, dass offenbar alle Fraktionen (jedenfalls nach außen hin) Neuwahlen begrüßen. Dies zeigt, dass jedenfalls kein konkreter Missbrauch in dem Sinne vorliegt, dass etwa einzelne Abgeordnete oder Gruppen politisch ausgeschaltet werden sollen. Darüber hinaus kann die Einigkeit über Neuwahlen als Indiz dafür gewertet werden, dass eine Auflösung dem Anliegen des Art. 68 GG mehr dienen würde als deren Ablehnung.
Eine Parlamentsauflösung rechtfertigt dies jedoch nicht. So ist zu fragen, was dem Bundeskanzler Neuwahlen bringen. Verliert er sie, würden zwar voraussichtlich durch eine CDU/CSU-FDP-Regierung stabile politische Verhältnisse hergestellt. Dies wird Schröder aber wohl kaum beabsichtigen. Gewinnt er jedoch die Wahl, so ändert sich an seiner Regierungssituation nichts. Es ist nämlich kaum zu erwarten, dass Rot-Grün seinen knappen Vorsprung im Bundestag wird ausbauen können. Und auf die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat würden sich Bundestagsneuwahlen logischerweise auch nicht auswirken. Schröders angeblichen Reformprojekten kann also weiterhin im Bundesrat die Zustimmung versagt werden.
Zudem ist – wie gesagt – eine Situation im Bundestag, in der Schröder permanent um seine eigene Mehrheit fürchten muss, nicht konkret in Sicht.

Bundespräsident Horst Köhler wird daher den Wunsch nach Neuwahlen ausschlagen müssen, wenn Kanzler Schröder tatsächlich geltend macht, er brauche für seine „Reformprojekte“ eine Bestätigung durch den Wählerwillen. Dies wäre eine offenkundig untragbare Grundlage für eine Bundestagsauflösung. Würde der Kanzler hingegen eine parlamentarische Instabilität fingieren, indem er entsprechende Tatsachen, die nicht offensichtlich von der Hand zu weisen sind, aus dem Hut zaubert, würde der Bundespräsident wohl das Parlament auflösen.
Bauchschmerzen bereitet daran aber schon, dass Schröder nicht beantragen würde, wie es in Art. 68 GG heißt, ihm das Ver-, sondern das Misstrauen auszusprechen. Sinn und Zweck der Vorschrift kann es auch nur sein, in einer Krisensituation als ultima ratio das Parlament aufzulösen, um eine drohende Regierungsunfähigkeit abzuwenden. Das momentane Vorgehen sieht aber eher so aus, als ob Schröder Neuwahlen ankündigt, um erst dann einen Koalitionsstreit vom Zaun zu brechen, um dadurch wiederum die Möglichkeit zu haben, den Bundestag aufzulösen. Um dies zu erreichen, wird die Verfassung auf den Kopf gestellt!

Ein Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht wäre dennoch sehr schwierig. Um sich nicht zu weit in Sachen der Legislative „einzumischen“ (Gewaltenteilung), billigt es den beteiligten Bundesorganen hier einen weiten Beurteilungsspielraum zu. Diesen kontrolliert es ebenfalls nur auf evidente Fehler hin. Daher würde es – je nach dem, wie stichhaltig Schröders vorgebrachte Gründe sind – einer Bundestagsauflösung voraussichtlich zustimmen.

Als Fazit bleibt somit festzuhalten: Je nach dem, welche Gründe Bundeskanzler Schröder für die Parlamentsauflösung vorschiebt, ist diese möglich und u.U. auch verfassungsrechtlich nicht angreifbar. Gut und richtig wäre sie damit trotzdem nicht.